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［摘要］深入推进产教融合，需要对我国改革开放以来产教融合相关政策加以反思和优化。通过系统分析产教融合相关政策的演进发展，总结分析实施过程中存在的问题及原因，并提出进一步明确主体权责、激发企业办学积极性、提升职业院校办学关键能力等改进措施建议。
［关键词］职业教育；校企合作；产教融合；政策演进；改进建议
［中图分类号］G710［文献标志码］A［文章编号］2096-0603（2024）05-0001-04
一、引言
校企合作、产教融合是职业教育办学的基本模式，是培养高素质劳动者和技术技能人才的内在要求。2023年6月8日，国家发展改革委等8部门印发《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023—2025年）》，提出“加快形成产教良性互动、校企优势互补的产教深度融合发展格局，持续优化人力资源供给结构，为全面建设社会主义现代化国家提供强大人力资源支撑”[1]，可见产教融合的重要性已经被提升到国家战略高度层面。为此，对我国改革开放以来产教融合制度进行梳理、反思和优化，对于深入推进产教融合，形成教育与产业良性互动的局面显得尤为重要。
二、产教融合的概念
产教融合是指职业院校与行业、企业融通合作，共同开展人才培养、科学研究和服务活动，从而实现教学与生产、科研协同，人才培养与就业衔接的一种职业教育办学模式。产教融合的核心要义是理论与实践结合，通过构建产教融合的有效机制，实现教育链、人才链与创新链、产业链的有机衔接，达到教育与产业同频共振、学校和企业共赢发展的目标。
三、改革开放以来我国职业教育产教融合政策的演进历程
产教融合作为职业院校的基本办学模式，其概念由产生至发展、变化、丰富离不开一定的社会背景、经济社会发展基础、认识水平。总的来看，改革开放以来，伴随着我国职业教育由弱变强，产教融合政策演进过程分为以下三个阶段。
（一）探索起步阶段（1979—1990年）
为适应改革开放初期社会主义现代化建设对于大批技能型人才的迫切需求，在1979年制定的《国家劳动总局技工学校工作条例（试行）》中，其培养目标部分开篇提到技工学校“必须同生产劳动相结合”[2]，并对学生的技术操作、技术理论方面分别提出具体要求，强调“学校的教学，应该理论联系实际，以生产实习教学为主。生产实习教学应该尽可能结合生产进行”，从而以国家文件形式首次明确了职业教育与社会生产不可分割的关系，这是我国职业教育在产教融合政策上的雏形。1985年制定的《中共中央关于教育体制改革的决定》要求职业技术教育要适应经济和社会发展的需要，“在城市要适应提高企业的技术、管理水平和发展第三产业的需要，在农村要适应调整产业结构和农民劳动致富的需要”[3]。1986年，《技工学校工作规定》则对当时国内职业教育的主体—技工学校的性质、招收对象、培养目标、考核和学校设置进行明确规定，“专业技术理论课的教学，应同本工种（专业）操作技能训练密切结合”，并对实习工厂（场、店）的职责定位进行明确要求，要统筹安排实习教学任务和生产经营活动，既要完成教学计划，又要通过生产经营，增加学校收益，初步建立了当时国内条件下实现产教融合的配套实施体系。上述政策的实施，标志着改革开放以后，我国产教融合相关政策的正式起步，其主要特征是强调与生产劳动相结合、前店（校）后厂、厂校挂钩。 （二）丰富发展阶段（1991—2012年）
1991年颁布的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》，首次提出“产教结合，工学结合”[4]，在办学模式上强调政府统筹，行业、企事业单位联合办学，突出实践性教学环节，加强职业技能训练，并提出双证书制度设计。1995年，《国家教育委员会关于推动职业大学改革与建设的几点意见》首次提出理论教学要以“必需，够用”[5]为原则，并提出从职业岗位群分析入手编制教学计划，强调要加强与产业部门的联合，探索产教结合的办学路子，大力发展校办产业，增强学校的办学活力与自我发展能力。职业大学还应积极承担应用科学技术研究、技术推广以及新技术新产品开发、成人教育和岗位培训等社会职能。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出要“形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”[6]，首次提出订单培训概念和就业准入制度。2004年，在《教育部关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》中强调要积极探索校企全程合作进行人才培养的途径和方式。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》进一步提出“大力推行工学结合、校企合作的培养模式”[7]，改革以学校和课堂为中心的传统人才培养模式。2009年，《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》指出要通过组建职业教育集团，加快推进工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》再次强调“实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式”[8]。这一阶段，随着国内职业教育特别是高职教育的大发展、大繁荣，产教融合的内涵也不断拓展丰富，从产教结合到工学结合，并衍生了双证书、订单培训、顶岗实习等相关概念内涵，其核心要点是工学结合的人才培养模式改革。
（三）提质增效阶段（2013年至今）
《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》提出“完善职业教育产教融合制度”[9]，这是政府部门第一次提到“产教融合”。2014年，国务院发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“适应发展需求、产教深度融合”的总体目标，强调要发挥“企业重要办学主体作用”[10]，这是第一次在国家文件中特别提到企业是重要办学主体，标志着对产教融合本质认识的进一步深化。2017年，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》发布，这是一个份量极重的纲领性文件，进行了一系列重大决策部署，提出要“构建教育和产业统筹融合发展格局”[11]，明确提出强化企业重要主体作用的具体措施，并给予财税用地和金融方面支持，指明推进产教融合重点是推进产教协同育人，全面推行现代学徒制和企业新型学徒制，在城市、行业和企业中择优开展产教融合试点，之后相继制订的《职业学校校企合作促进办法》《建设产教融合型企业实施办法（试行）》《国家产教融合建设试点实施方案》都是对该文件的进一步落实。2019年，《国家职业教育改革实施方案》发布，强调“促进产教融合校企‘双元’育人”[12]，提出了职业教育的类型定位和“1+X”证书的制度设计。2021年，《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》中提出“完善产教融合办学体制”[13]，将产教融合列入经济社会发展规划，建设一批产教融合试点城市、标杆行业、企业和服务组织等新型载体。2022年，《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》则进一步升级为打造市域产教联合体、行业产教融合共同体和开放型区域产教融合实践中心。为统筹解决人才培养和产业发展“两张皮”的问题，《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023—2025年）》进一步指出，要“支持有条件的产业园区和职业院校、普通高校合作举办混合所有制分校或产业学院”[1]，推进职业院校股份制、混合所有制改革，允许企业以资本、技术、管理等要素依法参与办学并享有相应权利。这一阶段产教融合政策更加注重发挥企业办学主体作用，在完善办学体制上实现突破，重点在于实现产教协同育人和打造新型产教融合载体，是前一阶段产教融合政策的提质升级。
四、产教融合政策实施过程中存在的问题及原因分析
（一）存在的问题
在国家政策的大力支持下，各省及地方政府相继出台配套政策落实国家决策部署，职业院校与行业协会、企业积极实践形成了多种多样的产教融合形式，宏观层面有职业教育集团（联盟）、市域产教融合联合体和行业产教融合共同体，中观层面有混合所有制办学、独立二级学院，微观层面有通过深度产教融合方式共建专业、共建技术研发中心和实训基地，共同开发教材等。产教融合整体呈现出思想认识不断提高、产教联动日趋密切、企业主体地位更加显著、资源要素配置愈发丰富的态势。但总体来看，教育和产业统筹融合、良性互动格局尚未根本确立，产教“合而不深”“合而不融”的问题仍然存在，职业院校“剃头挑子一头热”的局面未根本改观，部分校企合作仅停留在协议层面，抑或是劳务用工的“表层”，企业未能深入参与职业院校人才培养过程。 （二）原因分析
1.产教融合各方主体权责尚未完全厘清
产教融合主体主要包括三类：各级政府及教育行政主管部门、职业院校、行业协会及企业。近年来，虽然制定了一系列规章制度，但总的来看，产教融合各方主体权责未能完全清晰地定义和划分。比如，对于地方政府来讲，产教融合项目可能涉及发改、教育、财政、工信、人社、国资等多个部门，政府各部门之间如何界定权责，尚需进一步明确。再如地方政府应给予职业院校哪些在产教融合方面的办学自主权，也需要进一步明确。另外，由于缺少对政策法规进一步配套落地具体实施细则，可操作性差，也使得产教融合推动力度不足。如多年来一直提倡的职业院校股份制、混合所有制改革，在实施过程存在诸多政策和制度障碍，地方政府和职业院校存在顾虑，目前仍然多数持谨慎观望态度。上述情景会影响职业院校产教融合的管理自主权和各方参与的内生动力，也会使职业院校与企业在产教融合项目中容易产生沟通不畅和矛盾纠纷。因此完全厘清各方主体权责、保障各方权益是推进产教深度融合的当务之急。
2.企业参与积极性不高
企业参与产教融合项目，需要投入大量资金、技术、人力、设备、场地等资源，而企业作为经营主体，其主要目标是追求更多的经济效益，创造更多的利润。在国家和地方政府政策不完全配套、企业对产教融合的重要性认识不到位，企业参与产教融合项目经济收益不明朗的前提下，不愿或不敢参与产教融合项目，造成部分企业参与产教融合项目积极性不高，企业办学主体重要作用发挥不明显，形成学校和政府两头热、企业冷的现象。表现在大多数产教融合项目都是学校主导、企业配合，企业参与职业院校的专业规划、教材开发、课程设置、实习实训等，造成企业对融入人才培养各环节积极性不高，无法形成校企之间资源优势互补，人才培养质量达不到预期。激发并保障企业积极性是产教深度融合的关键，只有实现职业院校和企业之间互利共赢，才能真正实现产教深度融合。
3.职业院校自身关键办学能力不足
我国长期以来对职业教育投入严重不足，以及社会对职业教育的固有偏见，造成职业教育办学水平普遍不高、关键办学能力不足，职业院校及其毕业生存在感较低。表现在推进产教融合项目上，企业无法通过合作项目获得应有的支持，职业院校无法对企业发展提供应有的支撑和助力。一是职业院校专业及课程设置与产业需求有较大差距。职业院校的专业设置不适应区域产业发展，不能实现与区域产业的有效对接，课程设置及教学内容跟不上行业主流技术发展，客观上无法形成教学链与产业链的深度融合。二是职业院校的师资队伍与产业需求有较大差距。由于起点较低及后期投入不足，职业院校师资队伍的科研及技术开发能力不足，不能胜任企业技术升级及新产品研发任务，无法发挥“双师型”教师的应有作用。三是职业院校的毕业生就业竞争力不高。由于我国经济正面临着复杂的国内国际环境，就业竞争加剧，研究生、本科生不同程度存在就业困难，造成研究生、本科生对高职生就业的“降维打击”，企业聘用职业院校毕业生的意愿不强，形成用人市场上的学历贬值和人才浪费。
五、下一步改进建议
（一）进一步明确各主体权责
在职业教育产教融合项目推进实施过程中，政府及教育行政主管部门要起到顶层设计、政策支持、平台搭建、资源调配、督导监管等作用，特别是地方政府部门是推动职业教育产教融合的主要力量。第一，要加大政策支持力度，完善地方产教融合配套规章制度，明晰地方政府及教育行政主管部门、职业院校、行业协会及企业各方责权利，特别是产教融合各方主体在创办、合并、转让过程中涉及的资产、技术的划分、核算等环节，做到各司其职、各担其责，形成政府统筹、校企主导、行业指导的产教融合协作机制。第二，要建立产教融合会商推进制度，可以由教育主管部门牵头，相关政府部门、职业院校、行业及企业参加，定期协商，畅通沟通渠道，改变职业教育管理条块分割、沟通不畅的局面。第三，要给予职业院校充分的办学自主权，激发职业院校办学活力，使职业院校将主要精力转向服务企业、服务产业，使职业教育真正发挥贴近市场、服务经济发展的特色优势。
（二）进一步激发企业办学积极性
企业是产业的基本单元，是产教融合重要的办学主体，可以参与举办职业教育、深度参与职业院校教学改革、协同职业院校技术创新、接收学生实习实训等。一是要充分保障企业的投资收益。新职教法第二十六条规定“国家鼓励、指导、支持企业和其他社会力量依法举办职业学校、职业培训机构，并对其中的非营利性职业学校……参照同级同类公办学校生均经费等相关经费标准和支持政策给予适当补助”，对于国有企业举办的职业院校应尽快纳入生均拨款范围，并根据国有企业权属纳入相应级别财政预算。二是落实落细财政税收优惠政策。对企业兴办职业院校的支出享受相应的税收优惠，用于分担企业纳税成本。如根据《保定市产教融合激励措施》，可按投资额的30%，抵免该企业当年应缴教育费附加和地方教育附加，对重点扶持的产教融合型高新技术企业，减按15%税率征收企业所得税。三是充分发挥考核激励作用。注重发挥国有企业示范带头作用，将国家、省属企业举办、参与职业教育纳入绩效考核体系，对企业产教融合工作开展良好的予以应有的表彰和奖励。
（三）进一步提升职业院校办学关键能力
一是在专业层面要建立专业动态调整优化机制，优化专业布局，形成专业链紧密对接产业链、创新链的专业体系。围绕国家重大战略，优先发展一批国家战略性新兴产业需要的新兴专业；对接区域产业升级和技术发展趋势，升级改造一批对接新经济、新技术、新业态、新职业需求的传统专业；撤并淘汰一批不适应经济社会发展、市场需求低、就业难度大的专业。二是在课程层面要深化教学改革，加快课程开发和优质教材供给。对接区域产业发展，及时将新方法、新技术、新工艺、新标准纳入教学内容体系，校企共同开发优质课程资源，编写一批优质教材，形成产业发展与教学改革良性互动局面。三是在师资层面要深化人才工作体制机制改革，提高教育教学和科研服务能力。建立领军人才、拔尖人才、专业带头人等高层次人才的能力标准，完善高层次人才评聘激励机制，激发人才队伍活力，充分发挥人才队伍在科研和技术服务领域“领头羊”作用；通过搭建教学竞赛平台、科研创新平台、企业实践平台，着力培养骨干教师的课程开发能力和专业实践能力，打造一批“双师”素养教师团队。
参考文献：
［1］国家发展改革委等8部门联合印发《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023—2025年）》［J］.财会学习，2023（21）：3.
［2］国家劳动总局.国家劳动总局关于颁发《技工学校工作条例（试行）》的通知［EB/OL］.（1979-02-20）［2023-12-15］.https：//wenku.baidu.com/aggs/fd28c64669eae009581bec23.html.
［3］中共中央关于教育体制改革的决定［J］.江西教育，1985（Z2）：3-9.
［4］国务院.国务院关于大力发展职业技术教育的决定［J］.人民教育，1992（1）：3-5.
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［6］国务院.国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定［J］.山西政报，2002（20）：7-11.
［7］国务院.国务院关于大力发展职业教育的决定［J］.吉林政报，2005（23）：25-29.
［8］国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）［EB/OL］.（2010-08-02）［2023-12-14］.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201008/t20100802_93704.html.
［9］教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见［EB/OL］.（2013-01-29）［2023-12-27］.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A27/zhggs_other/201301/t20130129_148072.html.
［10］国务院关于加快发展现代职业教育的决定［EB/OL］.（2014-06-22）［2023-12-18］.https：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-06/22/content_8901.htm.
［11］国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见［EB/OL］.（2019-02-13）［2023-12-26］.https：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-12/19/content_5248564.htm.
［12］国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知［EB/OL］.（2019-02-13）［2023-12-26］.https：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-02/13/content_5365341.htm.
［13］中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》［EB/OL］.（2021-10-12）［2023-12-19］.https：//www.gov.cn/zhengce/2021-10/12/content_5642120.htm.
◎编辑尹军
①基金项目：河北省教育科学“十三五”规划项目“职业教育深度产教融合专业共建项目市场准入机制研究”（2002055）。
作者简介：
李付有（1972—），男，汉族，河北唐县人，硕士，教授，研究方向：职业教育与教学管理。
刘海龙（1979—），男，汉族，河北阜平人，硕士，副教授，研究方向：职业教育与产教融合。
杨瑞雪（1980—），女，汉族，河北唐山人，硕士，讲师，研究方向：职业院校教学管理。
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